Høring: NOU 2020:3 Ny Universitets- og høyskolelov

Innledning

Universell ønsker å takke lovutvalget for at temaene læringsmiljø, inkludering, universell utforming og tilrettelegging har fått et eget kapittel i utvalgets rapport. Vi mener det er helt nødvendig at læringsmiljø får et eget lovkapittel, og at utvalget har lagt seg på tilnærmet riktig nivå i forslaget til ny UHL § 7. Vi støtter en modernisering av læringsmiljøbegrepet, og at universell utforming og tilrettelegging har fått egne lovparagrafer. Gjennom dette kan alle studenter sikres et godt og inkluderende læringsmiljø, og studenter som har behov for individuell tilrettelegging sikres nødvendige rettigheter. Vi støtter også at plikten institusjonene har til universell utforming og tilrettelegging fremheves tydelig med egne paragrafer.

Universell er Kunnskapsdepartementets nasjonale enhet for inkludering, universell utforming, tilrettelegging og læringsmiljøutvalg. Vi velger derfor å kommentere kun forslagene som stilles gjennom ny §7, og som utvalget redegjør for i rapportens kapittel 19.

Vi mener lovutvalget viser en god forståelse av saksfeltet som vi ønsker skal bli stående etter videre behandling. Samtidig er det noen uklarheter som vi ønsker å påpeke, hvor vi også har en del forslag til endring. Vi ser frem mot en god diskusjon angående innholdet i de ulike paragrafene i forslaget til ny § 7.

§ 7-1. Læringsmiljø

Universell ser svært positivt på at lovutvalget foreslår en modernisering av læringsmiljøbegrepet i tråd med innspill gitt underveis i prosessen. Vi vil spesielt rose at læringsmiljøet skal være godt og inkluderende, og at det etter forslaget også skal fremme læring. Vi mener dette er gode formuleringer som gjenspeiler både mangfold i studentmassen, og at læringsmiljøet er av største betydning for studentenes læring.

Videre har lovutvalget foreslått å dele læringsmiljøbegrepet inn i 6 deler; fysisk læringsmiljø, tilrettelagt læringsmiljø, psykososialt læringsmiljø, organisatorisk læringsmiljø, digitalt læringsmiljø og pedagogisk læringsmiljø. Alle disse delene av læringsmiljøet er gitt en god fortolkning, og en presisering om at begrepene glir inn i hverandre. Vi mener inndelingen – med ett unntak – gir en god forståelse av hva som påvirker studentenes læring i dag, og dermed er viktige faktorer å ta hensyn til i utviklingen av et godt og inkluderende læringsmiljø. Det vil samtidig gi institusjonens læringsmiljøutvalg flere konkrete oppgaver, og dermed økt legitimitet.

Forslaget om å gjøre «tilrettelagt læringsmiljø» til et eget læringsmiljøbegrep på lik linje med de andre læringsmiljøfaktorene mener vi i Universell er både uheldig og forvirrende. Alle deler av de øvrige delene av læringsmiljøet – det fysiske, psykososiale, organisatoriske, digitale og pedagogiske - kan være utformet ut fra prinsipper om universell utforming, men også være gjenstand for tilrettelegging i de tilfeller hvor universell utforming ikke er mulig eller tilstrekkelig. Vi mener det er uheldig og misvisende å forstå «tilrettelagt læringsmiljø» som et begrep på samme nivå, da det kan antyde at det eksisterer et parallelt læringsmiljø for de som trenger tilrettelegging.

Vi mener derfor at plikten og retten til universell utforming og tilrettelegging ivaretas godt gjennom § 7-3 og § 7-4, og at ordet «tilrettelagt» tas ut i § 7-1, første ledd.

En alternativ løsning er å legge til en formulering om at alle deler av læringsmiljøet skal formes etter prinsippet om universell utforming, og at læringsmiljøet skal tilrettelegges for studenter som har behov for dette der dette er nødvendig.

Forslag til formulering for et nytt andre ledd i § 7-1: «Alle elementer i et helhetlig læringsmiljø skal utformes etter prinsippet om universell utforming. Der hvor universell utforming ikke er mulig eller tilfredsstillende løsning for å møte studentenes reelle behov, skal læringsmiljøet legges til individuelt til rette for studenter som har behov for dette».

§ 7-3. Universell utforming

Universell støtter at temaet universell utforming får en egen paragraf i lovteksten, og at den gamle opplistingen av fysiske forhold tas ut, slik det nå er foreslått av lovutvalget.

Begrepet universell utforming har siden innføringen i sektorloven i 2003 utviklet seg betydelig, og avgrenses ikke som tidligere til fysiske forhold. Vi mener universell utforming medfører kvalitet i læringsmiljøet for alle studenter, og er samtidig den viktigste strategien for inkludering av studenter med nedsatt funksjonsevne.

Alle deler av læringsmiljøet må i utgangspunktet bygge på prinsippet om universell utforming. En slik forståelse kommer klart frem gjennom merknaden til § 7-3 første ledd i kapittel 39 (s. 395-396). Her heter det at universell utforming av læringsmiljø betyr «(…) å inkludere alle studentene i de ordinære løsningene så langt det lar seg gjøre». Vi mener dette impliserer at alle deler av læringsmiljøet er omfattet, og ikke bare de fysiske forholdene. Vi støtter en slik fortolkning, og ønsker at det løftes frem i videre arbeid med loven gjennom lovteksten.

Andre del av lovforslagets første ledd begrenser imidlertid forståelsen av universell utforming til å gjelde fysiske forhold (inkludert IKT). I Norge har vi hatt en faglig definisjon av universell utforming som bygger på formuleringen i FN-konvensjonen om like rettigheter for mennesker med nedsatt funksjonsevne (CRPD) som Norge har ratifisert, mens den juridiske forståelsen som avgrenser universell utforming til å gjelde fysiske forhold, inkludert IKT, bygger på arbeid gjort i forbindelse med Diskriminerings- og tilgjengelighetsloven (2008) og Likestillings- og diskrimineringsloven fra 2018.

Universell mener at det å nevne universell utforming av fysisk og digitalt læringsmiljø eksplisitt er nødvendig, men at det kan gjøres med en annen ordlyd slik at ikke andre deler av læringsmiljøet fritas for plikten til å inkludere alle studenter i ordinære løsninger. Det kan da gjøres med å dele lovparagrafens første ledd i to: En første del som gir en generell forståelse av begrepet universell utforming og som harmonerer med § 7-1, og en andre del som eksplisitt nevner universell utforming av fysisk og digitalt læringsmiljø som også harmonerer med annet lovverk hvor det også finnes forskrift. På dette viset kan sektoren fremme gode, universelle løsninger i ordets videste forstand i læringsmiljøet.

Forslag til formulering av § 7-3:

• «Universiteter og høyskoler skal sørge for at institusjonene alminnelige funksjoner er universelt utformet. Universell utforming innebærer at omgivelsene må utformes på en slik måte at de kan brukes av alle mennesker i så stor utstrekning som mulig uten særskilt tilpasning. Kravet om universell utforming gjelder alle deler av læringsmiljøet, og betyr å inkludere alle studenter i de ordinære løsningene så langt det lar seg gjøre.» (Første ledd)
• «Det er en særlig plikt til universell utforming av institusjonens fysiske omgivelser, informasjons- og kommunikasjonsteknologi og det digitale læringsmiljøet.» (nytt andre ledd)
  

Plikten til uforholdsmessig byrde bør formuleres slik at det ikke fremstår som at alle saker må vurderes etter kriteriene, men være en sikkerhetsventil i tvilstilfeller. Vi foreslår der følgende endring:

«Plikten til universell utforming gjelder ikke utforming som innebærer en uforholdsmessig byrde for institusjonen. I de tilfeller hvor det er nødvendig for institusjonene å vurdere om utformingen innebærer en uforholdsmessig byrde, skal det særlig legges vekt på dens effekt for å bygge ned barrierene for studenter med funksjonsnedsettelse, de nødvendige kostnadene ved utformingen, institusjonens ressurser, sikkerhetsmessige hensyn og vernehensyn. Plikten anses oppfylt dersom institusjonen oppfyller krav til universell utforming i lover eller forskrifter» (endringsforslag i kursiv).

Se også kommentarer til § 7-4 om uforholdsmessig byrde.

§ 7-4. Individuell tilrettelegging ved funksjonsnedsettelse og særskilte behov

Universell støtter at firedelingen innen tilretteleggingsområde videreføres. En presisering om at tilretteleggingsplikten omfatter lærested, undervisning, læremidler og eksamen synliggjør og tydeliggjør studentenes rettigheter og institusjonenes ansvarsområde. Videre harmoniserer det godt med en utvidelse av læringsmiljøbegrepet, samt lovkrav og begrepsbruk i Likestillings- og diskrimineringsloven. Universell mener at inndelingen også kan gi konkrete oppgaver for læringsmiljøutvalgene i arbeidet med inkludering.

Uforholdsmessig byrde

Det presiseres i lovforslaget attilrettelegging ikke skal føre til reduksjon av faglige krav, og at tilretteleggingen ikke skal medføre en uforholdsmessig byrde for institusjonen. Intensjonen med vurderingskriteriet «uforholdsmessig byrde» er at den skal fungere som en sikkerhetsventil både i tilretteleggingssaker og knyttet til universell utforming. I møte med institusjonene har vi imidlertid erfart at mange tolker uforholdsmessighetsbegrensningen for vidt og vurderer alle tilretteleggingssaker opp mot dette. Med bakgrunn i overnevnte utfordringer ser vi behov for at bruken av dette kriteriet kommer tydeligere frem, slik det fremgår i forarbeidene til likestillings- og diskrimineringsloven og spesielt i Prop. 81 L (2016-2017).

Selv om lovteksten omfatter hvilke forhold som særlig skal vektlegges ved institusjonens vurdering av om en tilrettelegging medfører en uforholdsmessig byrde, er ikke formålet med vurderingen like klart.  I forarbeidene til likestillings- og diskrimineringsloven (Prop. 81 L (2016-2017) vises det til at begrepet uforholdsmessig byrde må forstås snevert: «I forarbeidene er det presisert at begrensningen er en «sikkerhetsventil» som ikke må tolkes vidt, jf. Ot.prp. nr. 44 (2007–2008) kapittel 10.6.4.2 side 181 flg.» Det pekes i Ot.prp. nr. 44 (2007–2008) (s. 265) på: «Det kan altså foretas en avveining mellom kostnadene ved tiltaket og den effekten det vil ha for personen(e) med nedsatt funksjonsevne. Det legges likevel ikke opp til at det skal foretas en tradisjonell «kostnad-nytte vurdering. I utgangspunktet må man akseptere at individuell tilrettelegging medfører økte kostnader i forhold til personer uten nedsatt funksjonsevne.»

Ved at uforholdsmessig byrde beskrives som en «sikkerhetsventil» - samt en generell aksept for at tilrettelegging medfører kostnader, bør det tydeliggjøres at vurderingen om noe er en uforholdsmessig byrde for institusjonen ikke er en integrert del av saksbehandlingen i tilretteleggingssaker, men noe som kan gjøre seg gjeldende der hvor det av og til er uenighet mellom institusjonens tilbud og studentens ønsker – mest aktuelt i forbindelse med klagebehandling.

Universell mener at institusjonene må akseptere at inkludering gjennom universell utforming og tilrettelegging vil medføre kostnader for institusjonene, men at kunnskap om tematikken og god planlegging vil redusere byrden for institusjonene.

Universell foreslår at §7-4, andre ledd endres til:

«Retten gjelder ikke tilrettelegging som innebærer en uforholdsmessig byrde for institusjonen. I de tilfeller hvor det er nødvendig for institusjonene å vurdere om tilretteleggingen innebærer en uforholdsmessig byrde, skal det særlig legges vekt på dens effekt for å bygge ned barrierene for studenter med funksjonsnedsettelse og andre særskilte behov, de nødvendige kostnadene ved utformingen, institusjonens ressurser, sikkerhetsmessige hensyn og vernehensyn.»

Handlingsplaner for tilrettelegging (§ 7-4, fjerde ledd)

Formålet med individuell tilrettelegging er å sikre likeverdige opplærings- og utdanningsmuligheter, og særlig når det gjelder nedsatt funksjonsevne kan indirekte forskjellsbehandling ta form av å unnlate å tilrettelegge, slik at det ikke oppnås reell likebehandling.

Offentlige myndigheters plikt til å redegjøre for hva de gjør for å integrere hensynet til likestilling og ikke-diskriminering i sitt arbeid følger av likestillings- og diskrimineringslovens § 24, og utvalgets forslag til lovfesting av at universiteter og høyskoler skal ha handlingsplaner for tilrettelegging for studenter med funksjonsnedsettelse og andre særskilte behov ser vi som en formålstjenlig konkretisering av dette kravet i sektorlovgivningen.

§ 7-7. Tilsyn med læringsmiljøet

Tre ulike instanser skal føre tilsyn med læringsmiljøbestemmelsene. Arbeidstilsynet har som utredningen påpeker gjennomført svært få tilsyn, og da kun tilsyn med laboratorier og liknende elementer i det fysiske læringsmiljøet. Dette kan også sees i sammenheng med gjeldende lovs innretning mot helse, miljø og sikkerhet, som er områder som Arbeidstilsynet tradisjonelt har erfaring med i sektoren. Vi imøteser forslaget om en tettere dialog mellom Kunnskapsdepartementet og Arbeidstilsynet om hvilke deler av det fysiske læringsmiljøet det bør føres tilsyn med.

NOKUT bør ha en viktig tilsynsrolle når det gjelder generelt arbeid med læringsmiljøet i seg selv, og ikke kun forholde seg til om arbeidet er forankret i kvalitetssikringssystemene. NOKUT bør være opptatt også av kvaliteten på arbeidet med læringsmiljø, og etterspørre og utvikle «bransjestandarder» for godt læringsmiljø. Universell ser positivt på § 7-7 4 ledd, og mener et forskriftsarbeid bør settes i gang så snart som mulig for å finne gode standarder og indikatorer på hva et godt og inkluderende læringsmiljø faktisk er.

Digitaliseringsdirektoratet skal føre tilsyn med det digitale læringsmiljøet. Det er viktig at departementet også her går i en tettere dialog enn i dag, da tilsyn ikke nødvendigvis ivaretar de faktiske utfordringene med universell utforming av IKT i høyere utdanning. Et tilsyn bør treffe det som er sektorspesifikke utfordringer, og tilsynet bør ha nok ressurser til å gjennomføre tilsyn som har signaleffekt innenfor viktige områder. Universell er i god dialog med Digitaliseringsdirektoratet, men ser frem til en forventningsavklaring og enighet mellom Digitaliseringsdirektoratet og Kunnskapsdepartementet om tilsyn i vår sektor.

§ 7-8. Læringsmiljøutvalg

Universell støtter i all hovedsak de forenklingene som er gjort i lovreguleringen av læringsmiljøutvalg (LMU). Enkelte institusjoner har under eksisterende lov slitt med å finne en hensiktsmessig rolle og organisering av utvalget. Likevel mener vi det er avgjørende at utvalget fortsatt lovfestes for å sikre studentene medvirkning i viktige læringsmiljøsaker, samt ivareta et overordnet og systematisk arbeid med studentenes læringsmiljø. Læringsmiljøbegrepet er utvidet i utkastet til ny lov, noe som kan gi utvalget flere oppgaver, nye roller og større verdi. Et utvalg hvor ansatte og studenter møtes som likemenn har også i seg selv et stort potensial for gode diskusjoner og nyvinninger innen læringsmiljøarbeidet.

Forholdet til styret

Det er foreslått at styret fortsatt skal ha ansvaret for at læringsmiljøet på institusjonen er av høy kvalitet og gir studentene gode rammer for læring (§ 7-1). For å kunne skjøtte dette ansvaret, mener vi det er nødvendig å videreføre den direkte rapporteringen fra LMU til styret. Vi anerkjenner at institusjonsstyrene ofte har mange viktige saker på sin agenda og vi tror en oppmykning av rapporteringskravet vil føre til at læringsmiljøsaker blir nedprioritert i styret. Et utvalg som har som mål å bidra til at bestemmelsene i loven blir gjennomført, må nødvendigvis kunne videreformidle sitt arbeid og sine funn til styret. En lovfesting av direkte rapportering til styret vil sikre i hvert fall et påkrevd minimum av informasjonsflyt og studentmedvirkning for læringsmiljøet.

LMU sitt potensial og arbeidsomfang begrenses i hovedsak av rammene i denne lov, samt institusjonens vilje til å benytte den ressursen utvalget er. Vi mener det vil være et smart grep å presisere i loven at styret ved institusjonen skal vedta LMU sitt mandat. Gjennom dette løftes arbeidet til øverste nivå ved institusjonen og styret må ta stilling til hva de ønsker at LMU skal bidra med. Dette vil også ivareta et viktig punkt i eksisterende lov (§ 4-3 tredje ledd), med formuleringen “Styret kan tillegge utvalget også andre oppgaver.” Dette har blitt praktisert ved enkelte institusjoner, gjennom blant annet å la LMU disponere et budsjett, dele ut midler til studiekvalitetsfremmende tiltak, gjennomføre arrangementer, dele ut priser, med videre. Ved å ta stilling til utvalgets mandat i styret, vil en også kunne tillegge utvalget denne type oppgaver. Denne form for delegering av oppgaver til utvalget har etter vår erfaring bidratt til å øke utvalgenes legitimitet, synlighet og påvirkningskraft ved institusjonene. Dette vil også være et aktivt ansvar styret tar for studentenes læringsmiljø, i tråd med intensjonen i lovforslagets § 7-1.

Forslag til tillegg i loven:

«Læringsmiljøutvalget skal rapportere direkte til styret for å gi styret et godt beslutningsgrunnlag på overordnede tiltak for et godt og inkluderende læringsmiljø».

«Læringsmiljøutvalgets mandat vedtas av styret.»